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加快建設有中國特色的國家公園管理體制
發布時間:2019-05-13 11:11:46 瀏覽次數:

來源:中國日報網  作者:陳新光

根據2017年9月我國發布的《建立國家公園體制總體方案》,明確規定國家公園是由國家批準設立并主導管理,邊界清晰,以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的,實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。目前,我國已有10個國家公園進行體制試點,預計到2020年,建立國家公園體制試點基本完成,初步整合設立一批國家公園,基本建立分級統一的管理體制,使國家公園在全國初步形成。

中國國家公園建設取得長足進步

國家公園在世界上已有150多年歷史,我國的國家公園建設起步較晚。從1956年起,我國提出建立自然保護地,目前有將近18%的國土面積被各類型自然保護地覆蓋。2013年11月,黨的十八屆三中全會首次提出了建立國家公園體制。2015年9月,中共中央、國務院下發了《生態文明體制改革總體方案》,對建立國家公園體制提出了具體要求,強調“加強對重要生態系統對保護和利用,改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、森林公園、地質公園等的體制”“保護自然生態系統和自然文化遺產原真性和完整性” 。黨的十九大報告強調要“構建國土空間開放保護制度,完善主體功能區配套政策,建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。

《建立國家公園體制總體方案》明確,中國的國家公園堅持生態保護第一,把最應該保護的地方保護起來,給子孫后代留下珍貴的自然遺產;堅持國家代表性,以國家利益為主導,堅持國家所有,具有國家象征,代表國家形象,彰顯中華文明;堅持全民公益性,堅持全民共享,著眼于提升生態系統服務功能,開展自然環境教育,為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會。其中“生態保護第一”“國家代表性”“全民公益性”這三大理念,正是中國國家公園體制建設的核心。這和其他國家的國家公園既有相同之處,也有很大不同。比如美國黃石公園在建立時有兩個并列第一的目標,分別是風景保護以及為美國國民和子孫后代提供游賞的機會。目前,我國自然保護地發展已經從高速發展期進入結構優化期,建立國家公園體制,正是難得的契機。據不完全統計美國59個國家公園加起來約占國土面積的2.6%,而我國僅僅是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山這4個試點公園的面積,加起來就超過了國土面積的2%,中國推進國家公園體制建設的力度之大受到世界矚目。

借鑒美國黃石公園、科羅拉多大峽谷國家公園體制經驗

美國是世界上第一個建立國家公園的國家,現有59個國家公園保護區,占地面積共計34萬平方公里,2017年共接待世界各地3.31億人次的到訪。近日,筆者有機會專程對美國黃石國家公園和科羅拉多大峽谷國家公園進行了實地考察,對美國現行國家公園管理體制留下印象極為深刻。黃石公園發現于1807年,橫跨三個州,面積8956平方公里,被美國人自豪地稱為“地球上最獨一無二的神奇樂園”。根據1872年3月1日的美國國會法案:黃石公園“為了人民的利益被批準成為公眾的公園及娛樂場所”。同日,美國第18任總統格蘭特簽署了“黃石公園法案”。1978年,黃石公園,最早進入世界自然遺產名錄。科羅拉多大峽谷是世界陸地上最長的峽谷之一,位于美國亞利桑那州的科羅拉多高原,全長349公里,其中最深最壯觀的35公里地段,最大深度為1740米,被譽為“世界活的地質史教科書”。1908年,由美國第26任總統羅斯福提議,在大峽谷建立國家紀念公園。1919年2月26日,由美國第28任總統威爾遜批準建立大峽谷國家公園。大峽谷國家公園被譽為地球上自然界七大奇景之一,1980年被列入世界遺產名錄。

黃石和科羅拉多大峽谷這兩大著名國家公園體制建設的主要經驗:一是建立國家公園管理局,隸屬于國家公園管理局運作。國家公園管理人員屬于國家公務員建制,代表國家管理公園的全部事務;二是公園規劃強化資源保護。沒有居民在國家公園內定居,公園規劃首要考慮決策的公共性,公園管理局制定的資源、自然和文化規劃要向社會和國會公告;三是強化公園資源的啟智教育和欣賞價值。公園票價低廉并對老人和軍人免票,一般不允許在公園內建設娛樂性的旅游項目;四是國家公園的管理人員代表國家形象。管理人員一般都有較高學歷,統一著裝、佩戴臂章和徽章,并配備先進通信設備和武器,形成特色的視覺識別系統,其溫馨周到的服務和規范的禮節給世界游客留下深刻印象。從國際經驗來看,由國家直接行使事權,建立統一管理機構是很重要的經驗。比如美國、新西蘭、加拿大等國家由中央政府直接管理的國家公園,管理水平都很高。相比較在澳大利亞和日本等國家,國家公園由中央和地方政府聯合管理,管理水平和精細度相比就差了很多。

加快建立中國自然保護地管理分類體系

目前,世界上已有100多個國家建立了國家公園。根據不同國家的保護地保護管理實踐,世界自然保護聯盟將各國的保護地體系總結為6類,國家公園為第二類,定義為:大面積自然或近自然區域,用以保護大尺度生態過程以及這一區域的物種和生態系統特征,同時提供與其環境和文化相容的精神的、科學的、教育的、休閑的和游憩的機會。我國已有多種類型的自然保護地,與一般自然保護地相比,國家公園的自然生態系統和自然遺產更具國家代表性和典型性,面積更大,生態系統更完整,保護更嚴格,管理層級更高。但也應該看到我國自然保護地存在的問題也不少,尤其是體制機制方面的問題存在著:一地多名、多頭管理比較突出;綜合保護和管理的效能不高;盲目建設和過度開發現象時有發生等。另外,從數量上看,我國的自然保護地規模不小,甚至超過世界平均水平,但從質量和管理成效來看,還有很大的提升空間。

世界自然保護聯盟駐華首席代表朱春全指出,中國建設的國家公園是中國自然保護地體系中的一個新的類型,建立中國自然保護地管理分類體系,是當前中國公園建設的重要任務。我國建立國家公園體制的根本目的,就是以加強自然生態系統原真性、完整性保護為基礎,以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標,理順管理體制,創新運營機制,健全法制保障,強化監督管理,構建統一規范高效的中國特色國家公園體制,建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。針對我國自然保護地管理存在的突出問題,圍繞建立自然保護地管理體系分類的主要任務有:一是中國特色國家公園體制要在統一事權分級管理、強化自然生態系統保護、促進社區協調發展、完善法律制度四個方面取得實質性突破,大膽創新,補齊制度短板;二是國家公園是生態文明制度建設的先行先試區。國家公園關鍵在一個“公”字,其本質是中央政府動用公共財力保護公共資源,造福公眾的公益事業,公有、公管、公益、公享是國家公園之“公”的四層含義;三是國家公園體制建設中,最重要的就是處理好權責利的關系。國家公園是關系生態文明、全民福祉和國家形象的偉大事業,要防止在落地實施的過程中變形變味變質——防止變形,是指既要防止將中國國家公園從自然保護地變形成為城市公園、郊野公園、游樂園或旅游度假區;四是針對中國的國情,不能向美國黃石和科羅拉多大峽谷公園那樣,在國家公園保護區實行無人區。這其中,天然性、原真性、完整性和自然美是國家公園的核心價值所在。

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